欧阳日辉：创新公共数据治理机制

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欧阳日辉：创新公共数据治理机制

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钛媒体注：本文来历于《中国党政干部论坛》2023年第7期，钛媒体经作者本人授权公布。

作者：欧阳日辉，中心财经大学中国互联网经济研讨院副院长、教授

《中共中心国务院关于构建数据根本制度更好发挥数据要素感化的定见》（以下简称“数据二十条”）将数据分为公共数据、企业数据、小我数据三类，高度重视公共数据要素代价的开释。公共数据是指由国家机关和法令、行政律例授权的具有治理公同事务职能大概供给公共办事的构造，在实行公共治理职责大概供给公共办事进程中收集、发生的触及公共好处的各类数据资本。公共数据是数据资本的重要组成部分，触及百姓经济成长中生产生活的各方面，蕴藏着庞大的经济和社会代价。“数据二十条”要求建立数据资本持有权、数据加工利用权、数据产物经营权“三权分置”的产权运转机制，针对公共数据建立确权授权机制、全流程合规与监管系统以及代价收益分享方式等。

一、公共数据的创新治理机制：数据信任及其国际摸索

近年来，信任理论被引入用来庇护数据主体所蒙受的敏感信息侵害，增强数据平安庇护，有用应对境内外数据平安风险。在理论和理论中，国外关于数据范畴引入信任制度的摸索首要有两种思绪和两条成长线路。

一是美国从消耗者隐私视角提出“信息受托人”构想。2014年，美国耶鲁大学教授杰克·巴尔金提出“信息受托人”概念，2016年初次提出采用信任工具诠释数据主体与数据控制人之间关系的主张。巴尔金的“信息受托人”不是创设一个自力第三方，而是给数据控制者施加特别的信任义务。美国沿着“信息受托人”的思绪停止了探讨。美国《2018年数据庇护法》为在线办事供给商收集和利用终极用户数据建立了明显的信任义务，即明白要求在线办事供给商对用户及其相关数据承当谨慎、忠厚和保密义务。在理论中，美国一些企业将这个思绪用于分析和论证数据控制人与数据主体的关系（席月民：“数据信任的功用与制度建构”，《民主与法制》2021年第3期）。例如，2018年，阿尔法贝塔公司的子公司人行道尝试室在多伦多城市复兴项目中实施“百姓信任计划”，治理其在加拿大多伦多码头区智能城市项目开辟中收集的数据。微软公司尝试过利用数据信任来监视对德国客户数据的拜候。

二是英国从数据畅通和买卖视角，提出数据信任构想。2015年4月，夏恩·麦克唐纳颁发《百姓信任》，提出“建立一个受托人构造，该构造持有技术发生的根本代码和数据，并将其授权给将其贸易化的营利性公司”。2016年6月，尼尔·劳伦斯教授颁发《数据信任可以减轻我们对隐私的担忧》，以NHS-Google Deep Mind触及160万名患者的数据同享买卖为例，提出数据信任的构想：“一个代表其成员好处治理成员数据的配合构造。”2017年，受英国商务部和文化部的拜托，戴姆·温迪·豪和杰罗姆·佩森蒂教授结合公布的《英国野生智能产业成长报告》明白提出“Data Trust”，并倡议操纵数据信任制度建立数据投资治理架构，以确保数据交换平安互利。该报告提出由一其中立的专家构造建立“数据信任支持构造”，作为数据信任受托人。2018年10月，英国开放数据研讨所（Open Data Institute，ODI）初次明白将数据信任界说为“供给自力数据治理权的法令结构”。按照数据信任构想，数据主体将他们的数据聚集起来，集合交给一个信任机构治理，经过信任章程规定数据同享的条件，信任机构代表数据主体与数据利用者停止谈判，保护数据主体的隐私、平安和好处。（翟志勇：“论数据信任：一种数据治理的新计划”，《东方式学》2021年第4期）

2019年，德拉克洛瓦教授与劳伦斯教授在论文《“自下而上”的数据信任：侵扰“一刀切”的数据治理方式》中，论述了“自下而上”的数据信任理论系统构想：数据主体是数据信任的设立人和受益人，受托人必须按照信任条目的规定治理数据主体的数据并对数据主体（信任的受益人）负有受托义务。在这个构想中，数据信任是基于数据主体的拜托设立的，数据主体信任进来的不是数据自己，而是数据权利，是一种自下而上的权利天朝气制，是政府自上而下监管的需要补充。2019年2月，基隆·奥·哈拉在《数据信任：实现值得相信的数据治理的伦理、架构和治理》白皮书中提出“数据信任门户”构想，数据供给者和数据利用者经过数据信任门户告竣数据同享协议，“数据信任门户”负责考证身份、制定伦理原则、对信任活动停止审计等，为可信的数据处置供给道德、架构和治理支持。英国学者在会商数据信任时，城市关注理论中的利用案例。在理论中，从2018年12月到2019年3月，英国开放数据研讨所结合多方主体展开了三个范畴的数据信任项目试点：数据信任在冲击不法野活泼物贸易中的利用，数据信任形式在城市数据同享中的利用，操纵数据信任形式同享数据权衡食品浪费情况。现实上，2007年4月正式启动的英国生物银行（英国生物样本库，UK Biobank），治来由50万人捐赠的用于科学研讨的健康数据，也属于数据信任的理论。

2021年2月24日，《麻省理工科技批评》（MIT Technology Review）公布的一年一度的“十大冲破性技术”榜单中，包括数据信任（Data Trust）、mRNA疫苗（Messenger RNA vaccines）和天生式预练习模子（GPT-3）等十项技术。自2001年起，该杂志每年城市评选出昔时的“十大冲破性技术”，这份在全球科技范畴无足轻重的榜单曾精准猜测了脑机接口、量子密码、工致机械人、聪明传感城市、深度进修等诸多热门技术的突起。该杂志猜测，数据信任为隐私战争安方面的持久题目供给了潜伏的处理计划，未来二三年将获得成长。数据信任引发了全球关注，我国也有摸索。比如，2016年我国中航信任与数据堂公司合作刊行首单基于数据资产的信任产物，2022年中航产融提出“航数空间”项目。

二、数据信任合适我国公共数据授权运营的摆设

当前，公共数据的开放和开辟操纵，正在成为数据要素市场扶植的关键冲破口。公共数据开辟操纵的首要形式别离为开放和授权运营，对于不适宜间接无条件开放的公共数据，需要经过用处与场景的申报，由主管部分基于对利用方天资与利用需求的检查，有条件地授权社会主体对公共数据进交运营开辟构成产物或办事对外供给。但是，公共数据开辟操纵与数据隐私之间存在悖论，隐私战争安、公允和效力题目使人纠结。国外数据信任概念的提出和理论摸索，是为领会决数据主体与数据控制者之间不服衡的权利关系，从而在数据畅通和买卖中确保数据隐私战争安。数据信任形式的权利结构合适我国“数据二十条”提出的“三权分置”标准，可用于公共数据的畅通和运营，在我国的公共数据开辟操纵中有庞大的成长潜力。

数据信任是新兴的数据监管形式和数据资产治理方式，在数据畅通和买卖中确保数据隐私战争安，促进数据的公道有用操纵。数据信任是受托人治理一群人的数据或数据权利的行为，应当构建以数据权利人作为拜托人、信任机构为受托人、数据财富权为信任标的、第三方自力专业机构专门负责数据分析处置及托付数据产物的信任结构。所以，从数据作为资产和畅通的视角，数据信任是数据权利人基于对数据信任机构的信赖，将数据的财富权有偿大概无偿拜托给数据信任机构，由数据信任机构按拜托人的志愿以及法令规定，以自己的名义，为受益人的好处大概特定目标，将数据交给数据利用者的行为。

从数据畅通的角度，数据信任既是可信的数据畅通形式，又是数据代价链未来能够的一种构造形状（黄京磊、李金璞、汤珂：“数据信任：可信的数据畅通形式”，《大数据》2023年第2期），是增强数据要素可信性和畅通性的制度创新。其一，数据信任有助于增加数据供给。数据信任具有风险隔离特征，消除了数据权利人对平安的担忧，而且能实现数据财富权利，极大地进步了数据权利人供给数据的积极性。其二，数据信任助推数据资产化。数据信任形式经过引入第三方主体以其专业才能代为治理数据主体的数据，数据信任方可以设想以数据资产为标的的投融资产物，实现数据增值。其三，数据信任可以实现互利双赢。拜托人既可所以自然人，也可以是企业和政府；而信任设立的目标既可所以自益的，也可以是他益的。数据信任为数据要素介入代价缔造的好处分派供给领会决计划，建立权责了了、关系稳定的数据共有生态，实现数据由多个主体配合一切、别分开辟。

“数据二十条”以处理市场主体碰到的现实题目为导向，围绕促进数据合规高效畅通利用、赋能实体经济的焦点主线，在数据产权、畅通买卖、收益分派、平安治理四大范畴初步搭建我国数据根本制度系统。国外数据信任还处于试错阶段，美国试图为“小我数据调换办事”形式下的小我数据庇护供给计划，夸大数字办事供给者承当信义义务。比力而言，英国的数据信任理论与理论，对中国更有鉴戒意义。在数据畅通和买卖范畴，“数据二十条”淡化数据一切权、夸大利用权，提出摸索“建立数据资本持有权、数据加工利用权、数据产物经营权等分置的产权运转机制”，构成“三权分置”的中国特点数据产权制度。数据信任安身于财富权的移转与分手设想，可以悬置一切权题目，同时经过第三方治理和隐私计较等技术手段，确保数据畅通和买卖进程中的隐私庇护和数据平安，符合我国政策导向。在公共数据开辟操纵范畴，英国在城市数据、健康数据、情况数据等范畴，融合公共数据和非公共数据，以场景化的方式停止摸索理论。英国分行业分范畴针对分歧的公共数据设立分歧范例的公共数据信任，在确保隐私战争安的情况下开放给全社会操纵，对我国公共数据运营具有一定鉴戒代价。

三、我国公共数据信任形式的首要设想

“数据二十条”要求数据流转利用该当庇护各介入方的权益，公共数据利用的机制设想该当包括“鞭策用于公共治理、公益奇迹的公共数占有条件无偿利用，摸索用于产业成长、行业成长的公共数占有条件有偿利用”。我国学术界和实务界已经意想到数据信任的潜伏代价，一些企业起头了有益的摸索。当前，我国数据信任系统的构建是基于数据资产化的视角，偏重于实现数据要素畅通代价，更重视经过数据信任促进数据开放与同享，获得收益并向受益人分派。数据信任可被视作一种新型的、可信的数据畅通形式，可用于公共数据的畅通和运营。

第一，公共数据归国家一切，国家受全民之托治理公共数据，但终极收益全民同享。经过立法法式确认公共数据归国家一切，在具体操纵层面，国务院可经过全国人大的授权来具体利用国家一切权。基于信任关系，全部百姓是公共数据的“现实一切人”，即信任人，享有益用和获得信任财富增值好处的权利；政府是公共数据的“形式一切人”，即受托人，为了公共好处而负有控制、治理和庇护作为公共信任资本的公共数据的职责和义务。基于公共好处，政府在义务法则形式下不必获得小我赞成即可获得公众一切的公共数据，而公众作为信任财富的共有人亦有权凭仗义务法则自在利用公共数据（黄贤能、高绍林：“论我国公共数据开放的两重途径与标准重塑”，《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期）。一方面，政府应为公众供给一定额度之内可免费利用、拜候公共数据资本的流量。借助隐私计较、零常识证实、联邦进修、数据沙箱等技术，公共数据根本设备可以在保障数据平安和小我隐私的条件下，下降对公共数据停止开辟操纵的门坎，填补用户与企业、中小企业与头部企业之间的数字鸿沟。另一方面，对于超越额度、实时要求较高的商用处景，公共数据平台完全可收取一定办事费，并将支出用于反哺普通公众，进步免费办事的额度和品格。如此一来，经过将价格机制与数据量、拜候频次、技术支持等本钱身分相挂钩，可以构成合适市场纪律的公共数据资本差别化办事格式。（衣俊霖：“论公共数据国家一切”，《法学论坛》2022年第4期）

第二，在公共治理范畴，数据信任助力数字政府扶植。公共数据应当确保数据取之于民用之于民，并保障数据及其开辟操纵的隐私性与平安性。“十四五”计划纲领提出，展开政府数据授权运营试点，激励第三方深化对公共数据的挖掘操纵。在公共治理范畴，倡议建立由中立的专家支持的数据信任机构。首要在数字政府、聪明城市、情况治理等范畴停止摸索，对数据停止整理归集、自力治理，结合专业数据利用机构，进步数据的应用效力、帮助公共政策制定，提升治理水平。具体运转采用数据信任门户形式，即平台形式，数据的供给者不需要将数据移交给数据信任，而是继续自己治理自己的数据，数据供给者和数据利用者经过数据信任门户告竣数据同享协议，根据协议来进献数据。在一些准公共场景，引入第三方即数据信任机构，摸索自下而上的数据信任形式。例如，单个医疗机构在数据量和数据多样性方面有明显范围性，而斟酌到隐私庇护，跨院的数据同享存在困难。借助专业的数据信任机构，可以处理单个医疗机构在数据量方面的范围性，实现在临床诊断、医学研讨、公共健康等多个范畴的利用。固然，数据可以由专业的机构来托管，也有能够由数据主体继续保存对数据的控制权，仅赋予受托人利用其权利和停止操纵的资历。公共范畴的数据信任还可以鉴戒传统信任的很多看法和做法，摸索各类数据信任模子在特定利用案例中的具体利用。

第三，数据信任拓展公共机构的公益信任范围。公益信任（慈善信任）是指出于公共好处的目标，为使社会公众大概一定范围内的社会公众受益而设立的信任。公益奇迹中数据饰演的脚色越来越重要，但普遍限于技术、资金、人力等身分没法充实收集、利用各类数据。为了拓展公益信任的公共好处用处，如救灾减贫、助残养老、科学研讨等，在数据信任形式下，政府部分作为拜托人，经过条约或契约的方式对受托人（或慈善法人）赋权（数据的“答应拜候权”），数据信任机构设立信任监察人，敦促受托人以公道利用的方式运作数据信任，在此条件下受托人可与第三方研讨者们订立（关于数据利用的）条约或契约。公共数据公益信任的成长强大，与公益慈善可以经过相互促进、相互赋能等方式实现更好连系，既有益于提升公益慈善可及性、进步慈善资本设置效力、下降公益信任门坎，也能促进各公共部分整合数据资本，便当公益奇迹的久长成长。当前，公共数据公益信任普遍采用公共形式，亟待摸索加倍丰富、合适各方需求、促进公益奇迹长足成长的数据信任形式，构成公共数据公益信任可延续性的经营形式。

第四，经过数据信任融合公共数据和非公共数据，处理数据权益同享的信赖机制，进而更好助力数字经济的成长。公共数据授权运营制度是一种创新性的公共数据社会化、市场化操纵方式，平衡政府在公共数据开辟操纵中的持有者和监管者的“两重脚色”，重塑政府与市场鸿沟。数据信任是实现公共数据授权运营的途径挑选。在营业形式上，数据主体（政府部分）作为拜托人，将其正当收集、归集构成的数据拜托给数据信任机构。数据信任机构作为受托人，首要职责有两个：一是数据拜候和利用相关的行政事务治理，例如账户治理、履行监视、估值清算、信息表露等，不负责数据的具体处置和应用；二是建立公共数据授权免费制度，数据主体可以在合规的条件下将其信任受益权停止让渡，实现数据资产的畅通变现，然后经过财税系统停止好处分派。为了保障数据信任的杰出运转，可以设备大数据主管部分（国家数据局）为监察人，数据存储保管可以经过散布式存储技术、第三方数据中心等方式停止托管，实在保障数据运营开辟的平安性。数据授权运营希望到达的理想方针是，能构成公共数据和社会数据的融合操纵，亦即发挥社会的气力提升公共数据社会化的开辟操纵水平。一方面，设立国家公共数据开放平台的企业接口，激励企业依托公共数据开辟并供给公益办事，加至公益性利用的广度与深度。另一方面，摸索应用数据信任对平台企业的数据停止自力托管，支持市场主体以隐私计较、结合建模等多种形式与公共部分隔展合作，增强分歧主体间的信赖，可在保障数据平安的条件下实现跨行业的数据同享。

四、打造中国式公共数据信任形式

数据信任是落实公共数据授权运营政策设想的重要工具，既可以处理数据资产的授权利用题目、明白数据资产的收益放置、确保隐私战争安，又可以促进数据要素畅通，鞭策数据要素和本钱、技术等其他生产要素的深度融合，助力产业升级和数字经济高质量成长。但是，数据信任作为新闹事物，不管在法令层面还是在保障数据信任实施的技术层面仍不是完整的。若何让数据信任落地，开辟出兼具平安和效力的公共数据治理形式，成为公共数据授权运营的关键。

建立中国式公共数据信任形式，需要鉴戒国外的理论和理论，连系中国加速成长数字经济的国情，打造出公共数据信任的中国计划。一是增强理论研讨，聚焦聪明城市、交通、医疗、能源、情况庇护等范畴，在公共信任理论的指导下，深入研讨数据信任形式是什么及其可行的构造架构、焦点功用、好处分派、治理法则等。二是尊重数据特征与市场普遍纪律，设想可操纵的公共数据信任制度，重点研讨公共数据信任平台形式，探访公共数据开放的最优途径。三是国家数据局构造专家气力，增强数据信任的标准法则设想和摸索，处理诸如数据信任标的不明、范围争议、法令制度不健全等理论和现实层面的题目，在数据分级分类庇护的立法中确认相关主体之间的数据信任关系，以法令保障数据信任朝着中国化的偏向成长。四是大力支持数字技术的研发和操纵，支持公共数据信任形式落地。五是重视对公共数据公益信任的监管，对于诸如以公益信任为名取利、离开公益目标利用数据、违反信任义务处置数据的情形，该当实时停止信任项目。

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